Nicht nur in den Niederlanden, sondern auch im übrigen Europa sorgen Asyl und Migration für erhebliche Spannungen. Die niederländische Regierung unter Mark Rutte, einem der dienstältesten Ministerpräsidenten Europas, stürzte, als sich die Minister über Asyl gestritten hatten. In Polen hat Premierminister Mateusz Morawiecki angekündigt, am selben Tag wie die polnischen Parlamentswahlen im nächsten Herbst ein Referendum über die Umverteilung von Asylbewerbern innerhalb der EU abzuhalten. Damit will Morawiecki zwei Dinge erreichen: die Wahlen auf der Grundlage von Anti-Migrations- und Anti-EU-Gefühlen zu gewinnen und Druck auf die europäischen Migrationsverhandlungen auszuüben. Mit einem gewonnenen Referendum wird die polnische Regierung sicherlich versuchen, aus der Umsetzung europäischer Abkommen auszusteigen. Damit haben die Mitgliedstaaten zwei Möglichkeiten:
Anfang Juni einigten sich die europäischen Justiz- und Innenminister auf zwei zentrale Vorschläge des EU-Asyl- und Migrationspakts. Die erste betrifft ein Asylverfahren an der EU-Außengrenze, um schnell zwischen Personen mit geringen und solchen mit hohen potenziellen Asylanträgen zu unterscheiden. Beim zweiten handelt es sich um einen Solidaritätsmechanismus, der die Länder dazu verpflichtet, Asylsuchende aus Ländern aufzunehmen, deren Mehrheit in die EU einreist, mit der Möglichkeit eines finanziellen Beitrags, wenn ein Mitgliedsstaat keine Asylsuchenden aufnehmen möchte.
Der letztgenannte Vorschlag stieß auf Widerstand aus Polen und Ungarn. Folglich stimmten beide Länder dagegen; Bulgarien, Litauen, Malta und die Slowakei enthielten sich. Seit dem Lissabon-Vertrag ist in der Asylpolitik keine Einstimmigkeit mehr erforderlich. Daher reichte für die Annahme einer Stellungnahme eine qualifizierte Mehrheit im Rat aus. Wenn das Europäische Parlament dieser Richtung folgt und Rat und Europäisches Parlament zu einer gemeinsamen Entscheidung kommen, müssen sich auch die Mitgliedsstaaten, die dagegen gestimmt haben, an die neuen Regeln halten. Polen kündigt nun ein Referendum an und wird – sollte die Regierung das Referendum gewinnen – das Ergebnis nutzen, um Druck auf die EU auszuüben.
Alle Wetten sind abgeschlossen
Das sind berüchtigte Referendumstaktiken. Durch die Verknüpfung dieses Referendums mit den Parlamentswahlen und die Hervorhebung von Migration, einem heißen Thema in der öffentlichen Debatte, hat die Regierung eine leichte Chance, zu punkten. Die Regierungspartei setzt sogar auf einen Doppelsieg: den Sieg beim Referendum und den Sieg bei den Parlamentswahlen. Dies wird seine Legitimität für die kommende Legislaturperiode erheblich stärken. Auch die Verknüpfung des aktuellen Themas mit den Wahlen trägt zu einer hohen Wahlbeteiligung bei, die in vielen Ländern, darunter auch in Polen, für die Gültigkeit eines Referendums zwingend erforderlich ist.
Es ist nicht das erste Mal, dass ein Referendum zur Einflussnahme auf die europäische Asyl- und Migrationspolitik genutzt wird. Im Jahr 2016 führte Ungarn erstmals zu diesem Thema ein Referendum über die obligatorische Verteilung von Flüchtlingen durch, das im Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen wurde. Da jedoch die Wahlbeteiligungsschwelle nicht erreicht wurde, wurde das Referendum für ungültig erklärt. Es gibt zahlreiche weitere Beispiele für EU-bezogene Referenden, die in EU-Verhandlungen eingesetzt wurden, mit unterschiedlichem Erfolg für die Initiatoren. Das schwedische Referendum über den Euro im Jahr 2003 verlief gut: Das schwedische Nein-Votum legitimierte die Entscheidung der damaligen Regierung, den Euro nicht einzuführen, obwohl sie dazu formal verpflichtet war.
Allerdings kann auch etwas schiefgehen. Beispielsweise nutzte der damalige britische Premierminister David Cameron die Aussicht auf das Referendum über die EU-Mitgliedschaft Großbritanniens im Jahr 2016 als Instrument, um neue Mitgliedschaftsbedingungen für sein Land auszuhandeln, und rechnete dabei mit einem Verbleib-Votum. Eine fatale Fehleinschätzung, wie sich herausstellte.
Wird Polen die Würfel werfen?
Ob das Referendum zu einem Wahlsieg der amtierenden polnischen Regierungspartei beiträgt, bleibt abzuwarten. Migrations- und EU-feindliche Stimmungen sind in Polen im Allgemeinen gut ausgeprägt. Aktuelle Umfragen zeigen, dass rund drei Viertel der polnischen Bevölkerung den europäischen Umsiedlungsplan ablehnen. Gleichzeitig stößt das geplante Referendum auf Widerstand bei Anhängern der Oppositionsparteien. Worüber werden sie am Tag des Referendums abstimmen?
Die Auswirkungen auf die europäischen Migrationsverhandlungen hängen vom Ergebnis des Referendums und, ebenso wichtig, von der Wahlbeteiligung ab. In Polen ist das Ergebnis eines Referendums bindend, wenn mehr als die Hälfte der Wahlberechtigten daran teilgenommen haben. Da das Referendum zeitgleich mit den Wahlen stattfindet, ist es sehr wahrscheinlich, dass die Wahlbeteiligungsschwelle erreicht wird.
Auch bei einem gültigen und verbindlichen Nein ist Polen an europäische Vereinbarungen gebunden. Die neue polnische Regierung stünde dann vor dem Dilemma, sich einerseits an die EU-Vereinbarungen halten zu müssen und sich andererseits an das Ergebnis des Referendums zu halten. Die polnische Regierung wird alles daran setzen, das Referendum zu nutzen, um günstigere Konditionen in den kommenden Verhandlungen durchzusetzen oder aus den Vereinbarungen auszusteigen.
Konsens oder höhere Gewalt?
Ein verbindliches Nein stellt die EU-Mitgliedstaaten auch vor ein strategisches Dilemma: Werden sie sich wieder ans Reißbrett begeben und Vereinbarungen treffen, die die Unterstützung aller Mitgliedsstaaten haben, oder werden sie Polen und Ungarn zwingen, die Vereinbarungen mit wirksamen Instrumenten umzusetzen? , beispielsweise durch die Verknüpfung europäischer Mittel mit Fortschritten bei der Umsetzung. Die entscheidende Lektion besteht darin, dass, wenn Regierungen in der EU bei wahlsensiblen Themen wie Migration überstimmt werden, immer das Risiko besteht, dass nationale Regierungen neue europäische Regeln nicht umsetzen und mit einem Referendum zurückschlagen, um dies zu legitimieren.
Quelle: Clingendael
